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Textos Compartilhados a Pedido da Professora Lourdinha Mollo:

 

PEC – 241: Um Estado Menor e maior injustiça social

Adriana Moreira Amado

Maria de Lourdes Rollemberg Mollo[1]

 

A PEC – 241, de redução dos gastos do Estado é motivo de discórdia porque lida com o núcleo de uma divergência teórica de base entre os economistas. Quem melhor regula a economia é o mercado ou o Estado?

Para a ortodoxia econômica, composta pelos neoclássicos, novos clássicos e novos keynesianos, a economia tende ao equilíbrio de pleno emprego se deixada ao sabor do mercado, ou a curto ou a longo prazo e a entrada do Governo não é admitida como eficiente. Assim, as propostas de redução dos gastos públicos não causam problema e até são interessantes, uma vez que eles têm, segundo os ortodoxos, um impacto inflacionário ruim, que distorce os preços relativos e não deixa o mercado cumprir adequadamente seu papel regulador.

Para a heterodoxia, porém, o mercado apresenta problemas sérios. Ele não garante o pleno emprego per se, gera instabilidade e a crise faz parte de sua lógica própria, isso ocorrendo, em particular, para pós-keynesianos e marxistas. Neste sentido, o Estado tem sempre e necessariamente um papel econômico importante e reduzir seus gastos o impede de cumpri-lo adequadamente. Assim, é preciso entender tal papel antes de se posicionar com relação a uma PEC que congela os mencionados gastos independentemente da evolução do país.

De fato, conforme já dito em Mollo (2015),

Os economistas neoliberais, chamados ortodoxos, dominam o pensamento econômico na academia dos países avançados e fornecem os argumentos ... divulgados pela mídia tradicional no mundo. Para eles, a liberdade de mercado é o melhor meio de regular as economias, sendo o papel do Estado desnecessário ou mesmo nocivo, devendo ser evitado ou reduzido. A ideia, do ponto de vista monetário, é a de que o Estado tem um viés inflacionário, porque para gastar mais do que arrecada precisa emitir moeda e, assim fazendo, gera inflação. A inflação, nesta visão (e somente nesta), é vista como a única consequência deste tipo de comportamento, porque esses economistas acham que a moeda ou o crédito injetado na economia não estimula de forma duradoura o crescimento da produção, da renda e do emprego. Ou seja, a moeda é neutra. Ao entrar na economia, a maior quantidade de moeda aumenta a demanda, e como supõem que a produção ou a oferta não aumenta de forma duradoura, a única consequência esperada é o aumento dos preços, isto é, inflação. No que se refere à política fiscal, essa visão neoliberal acha que é preciso reduzir os gastos do Governo já que se eles levam à emissão monetária, os efeitos inflacionários são os acima mencionados. Se ele se endivida, a taxa de juros tende a subir e isso desestimula investimentos privados. Assim, os investimentos públicos aumentam, mas os privados diminuem, sendo nulo o efeito líquido quantitativo sobre a economia (crowding out). Do ponto de vista qualitativo, a ortodoxia acha que os governos são ineficientes e é preferível que os investimentos sejam privados. Finalmente, admitem um papel do Governo para resolver externalidades negativas, como, por exemplo, a poluição de alguns empreendimentos que acabam prejudicando o ambiente dos vários agentes. Mas, mesmo neste caso, há os que desconfiam da ação dos governos e alegam que ela tende a gerar comportamentos privados ineficientes e predatórios que visam ganhar com as regulamentações impostas (rent-seeking behavior).

 

A posição heterodoxa sobre o papel do Estado, porém, é muito diferente. Também conforme o artigo anteriormente mencionado, temos que:

Para os economistas pós-keynesianos as decisões econômicas em geral, mas, sobretudo, as decisões de investimento, são permeadas por incerteza. Seja em função do futuro que é desconhecido, ou em vista do caráter descentralizado das decisões, a verdade é que não é possível prever, nem probabilizar o que ocorrerá, mas apenas fazer conjecturas a respeito do que se espera ganhar ao investir. Essa expectativa de ganho é comparada com a taxa de juros, que é uma medida do custo deste investimento. Se o ganho esperado for superior, isso estimulará a decisão de investir. Em caso contrário, essa decisão não será tomada. Como não é possível calcular efetivamente a rentabilidade esperada do investimento, já que o tipo de incerteza que a afeta não é probabilizável, e já que também não é possível antecipar a taxa de juros, porque também depende de fatores afetados pela incerteza, as decisões de investir dependem de fatores subjetivos, do otimismo ou pessimismo dos agentes econômicos e do maior ou menor grau de confiança que têm nas suas conjecturas. Isso conduz os investimentos a serem voláteis e a renda, a produção e o emprego a serem instáveis. É essa instabilidade, inerente à economia, que justifica a intervenção do Estado, via política monetária e política fiscal. Com a política monetária é possível baixar a taxa de juros e, assim, garantir para maior número de potenciais investidores que a rentabilidade esperada do investimento supere seu custo, levando-os à decisão de investir. Crescem então a produção, a renda e o emprego, e essa é a razão pela qual esses economistas criticam as taxas altas de juros. Elas inibem o investimento, travam a economia, aumentam o desemprego e, desestimulando o crescimento da oferta, acabam por impedir até o arrefecimento da inflação a médio prazo. Nesta concepção, contudo, a existência da mencionada incerteza pode ser tal que, mesmo baixando a taxa de juros, a expectativa de ganhos esteja ainda menor, inviabilizando a decisão de investir. Nesse caso, os governos precisam investir eles próprios, não para substituir a iniciativa privada, mas para aumentar o emprego e a renda. O investimento público tende a aumentar o otimismo dos investidores, alterando suas expectativas de ganho e levando-os a investir mais nos ciclos de produção seguintes...

Mesmo para os economistas marxistas, que não veem no Estado a solução dos problemas que são inerentes à lógica do capitalismo, há um papel do Estado sempre que ele possa melhorar a posição do trabalhador na relação capital-trabalho. Quanto mais livre é o mercado, maior é o papel da concorrência e esta, para os marxistas, se realiza por meio de introdução cada vez mais acentuada de inovações tecnológicas que aumentam a produtividade dos trabalhadores. Essa corrida tecnológica, por um lado, é cara, e tendem a vencer a concorrência os que primeiro e mais recursos têm para investir em pesquisa e introdução de técnicas mais modernas. Assim, é a própria concorrência que leva aos oligopólios e monopólios ou à concentração e centralização dos capitais porque, uma vez bem sucedidos nesse processo, os capitalistas podem investir ainda mais e, com isso, eliminar concorrentes. Por outro lado, como o progresso tecnológico, no capitalismo, se faz para aumentar a produtividade dos trabalhadores, não para lhes poupar esforço, trata-se de um progresso tecnológico geralmente mais intensivo em capital e poupador de trabalho, gerando desemprego. Assim, deixar a economia ao mercado significa ampliar a concentração de capital e o desemprego e reduzir salários, piorando as condições dos trabalhadores. Os marxistas obviamente reconhecem a importância do dinheiro e do mercado no capitalismo, porque sabem que todos são compradores e, para tanto, precisam vender, mas eles criticam tal forma de organização social. No capitalismo, a inserção social e a vida das pessoas dependem de uma coisa, o dinheiro – ao invés disso se fazer de forma consciente, com prioridades planejadas. Finalmente, para os marxistas, a mudança para um sistema social melhor passa pela construção de condições materiais de mudança no próprio sistema atual. Isso não se faz em condições adversas para os trabalhadores, que precisam ser os responsáveis por essa construção e precisam então se preparar e se organizar.

 

Nessas circunstâncias, pedir austeridade ou, pior, limitar por lei os gastos do Governo por vinte anos, é mais que um problema, é um desastre. Observe-se aqui que limitar gastos por vinte anos significa cortá-los em termos per capita, já que a população continuará crescendo. A saúde e a educação não estão conseguindo ser suficientes hoje, quanto mais quando a população meramente crescer e os gastos congelados não acompanharem o crescimento demográfico. Quanto aos gastos com assistência social, cairão abruptamente, ampliando na mesma velocidade o número de pobres.

Se em termos per capita o orçamento é menor, não apenas os gastos de educação, saúde e assistência social serão menores, mas concorrerão com os recursos para pagamento ao funcionalismo que, dessa forma, não necessariamente aumentarão com a correção da inflação para corrigir as perdas reais que vêm ocorrendo desde 2011. Ao contrário, o conflito se acentuará. Além de concorrerem entre eles, a PEC condiciona qualquer aumento ou plano de carreira ou reajuste ao cumprimento estrito dos limites dela.

Nessas circunstâncias a demanda tenderá a cair, o que, para a heterodoxia, leva a queda da produção e de investimentos, já que estes respondem a expectativas com relação a vendas. Como o Estado não terá recursos para estimular o investimento com política fiscal ativa,não teremos o crescimento esperado, ainda mais nas condições de crise internacional em que nos encontramos.

 Esse problema é ainda mais grave se considerarmos a situação de pobreza e desigualdade brasileiros. Por um lado, quanto maior a pobreza, maior é a dependência da população de serviços públicos em geral, em particular de saúde, educação e assistência social. Com o limite imposto aos gastos pela PEC, e as dificuldades impostas para aumento de emprego e salários pelos efeitos de menor crescimento que ela provoca, mais pessoas que têm crianças em escolas privadas e tratam-se com convênios de saúde particulares, correrão para os serviços públicos, aumentando ainda mais sua demanda, sem que a oferta possa ser ampliada. O que aumentará, nesse caso, será a insatisfação com serviços públicos essenciais.

Por outro lado, sem crescimento, porque não teremos política fiscal ativa para estimular o investimento, conforme discutido teoricamente acima, a arrecadação cairá e piorará a situação das contas públicas. Assim, pode ser que os gastos não sejam reduzidos com relação ao PIB, não porque eles crescem muito, mas porque o PIB não cresce.

Finalmente, a situação de desigualdade social no Brasil deixa claro que é a tributação que deve mudar para garantir que o Estado cumpra seu papel nos gastos sociais e no estímulo à produção, ao invés de se reduzirem tais gastos comprometendo o crescimento econômico e a justiça social, ao contrário do que apregoam os defensores da PEC 241.

Nesse sentido, os   últimos estudos mostram que:

1.     A tributação alta no Brasil é a indireta (51,3% em 2013).

2.     A tributação direta no Brasil é muito baixa se comparada aos padrões internacionais (22%da arrecadação, sendo 18,1% sobre a renda e 3,9% sobre a propriedade) apesar da grande desigualdade.

3.     Enquanto isso, conforme Medeiros, Souza e Castro (2015) e Gobetti e Orair (2015) temos que o décimo mais rico da população brasileira se apropria de metade da renda, enquanto o 1% mais rico recebe 25% dela.

4.     Dentro dos 5% mais ricos da população há também enorme desigualdade, embora todos paguem a mesma alíquota de IRPF, muito baixa com relação ao que se observa no exterior (Hickmane SALVADOR, 2007).

5.     Conforme Gobetti e Orair (2015), o Brasil isenta os dividendos de acionistas de imposto, sendo ele e a Estônia os únicos países que fazem isso.

6.     Cálculos de Gobetti e Orair (2016), por exemplo, mostram que alíquota adicional no IRPF de 35% das rendas mais elevadas e dividendos tributados com a tabela progressiva do IRPF levariam a aumento da receita anual de R$ 72 bilhões, reduzindo a desigualdade em 4,31%.

Esses dados mostram que a situação das contas públicas precisa ser resolvida, sim, mas com uma reforma tributária séria e justa e não com cortes de contas públicas, muito menos por vinte anos.

Observe-se que a discussão do lado da receita fiscal é um ponto que não se coloca na perspectiva ortodoxa. Daí porque não assumem que o problema fiscal foi causado por queda de arrecadação, provocada por um crescimento do PIB menor, e não por aumento de gastos. Isso decorre de se acreditar que o menor Estado possível é o melhor Estado possível. Assim, estão usando a situação vivida pelo Brasil como janela de oportunidade ímpar para tentar uma manobra irreversível com resultados sociais desastrosos no sentido de reduzir o tamanho do Estado. Dentro desta perspectiva, não faz qualquer sentido procurar soluções que permitam ao Estado e à sociedade ter o papel essencial de criar condições para a construção de uma sociedade mais inclusiva, estável e que distribua melhor as oportunidades entre seus cidadãos. Resta saber se o conflito social acirrado pela PEC não se voltará contra ela derrubando-a antes do prazo.

Além disso pensar, em qualquer realidade, em uma norma de política econômica que tenha duração de 20 anos, ainda que com uma avaliação intermediária, é algo bastante estranho. É tão estranho que dificilmente isso se verifica em experiências de natureza nacional e muito menos supra nacional. Pensar em política fiscal, que é um elemento anticíclico absolutamente fundamental, em termos de uma regra com essa dimensão temporal, corresponde a eliminar o papel da política fiscal no ambiente econômico, além de negar a existência de um elemento absolutamente fundamental em economia:  a incerteza.

 

Referências

GOBETTI, S. W. e Orair, R. O. (2015). Distribuição e Tributação da Renda no Brasil: novas evidências a partir das Declarações das Pessoas Físicas, Portal da Economia do José Roberto Afonso, www.joserobertoafonso.com.br › Biblioteca Virtual › Assuntos Fiscais.

_______ (2016). Progressividade Tributária: a agenda negligenciada, IPEA, Texto para Discussão 2190.

 

Hickman, C. M. e SALVADOR, E. S. (Org.) (2007). 10 Anos de Derrama: a distribuição tributária no Brasil, Brasília: UNAFISCO.

 

Medeiros, M.; Souza, P. H. G. F.; Castro, F. A.(2014). O Topo da Distribuição de Renda no Brasil: primeiras estimativas com dados tributários e comparação com pesquisas domiciliares, 2006-2012. (August 14, 2014). Available at SSRN : http://ssrn.com/abstract=2479685.

 

Mollo, M. L. R. (2014).  A questão da austeridade na política econômica, Carta Maior, 12/05/2015.

 

 


[1]As autoras são Professoras do Departamento de Economia da Universidade de Brasília